【内容提要】会计委派制在试点过程中取得了显著的成效，为此许多大型企业集团人员管理体制改革也开始纷纷效仿。通信集团也朝这一方向稳步改革，目前已经实现了省对市收支两条线管理和市对县财务集中核算。为此，我们考虑：如果能进一步深入改革，分层级委派会计人员，将无疑对集团财务管理工作起到积极的作用。但是这一构想模式的推行也存在很多方面的阻力，必须与相关配套措施同步进行。
【主题词】 通信集团 内部会计委派制
一、会计委派制的产生背景和委派形式
会计委派制度来源于基层实践，是我国经济改革和当前经济生活的客观要求。
在新旧经济体制转轨时期，由于新的体制尚未完全建立，与社会主义市场经济相适应的法律体系尚不完备，社会监督体系尚不健全，必然会在社会经济生活中出现一些亟待解决的问题。如一些行政事业单位由于内部控制制度和监督机制不健全，导致预算内、外资金管理失控，账外设账、私设"小金库"；一些单位领导人干扰会计人员依法履行职权，授意、指使、强令篡改会计数据，转移国家资产，偷逃税收，甚至贪污贿赂，侵吞公款；会计人员"站得住的顶不住，顶得住的站不住"的现象仍然存在等。这些问题产生的原因很多，但监督机制不健全，尤其是现行会计人员管理体制下单位会计监督难以发挥有效作用是其重要原因之一。为此，财政部门在全国范围内进行会计人员管理体制改革，即实行会计委派制，将会计人员从基层单位独立出来，由财政部门进行直接委派，使会计人员摆脱依附地位，更好地行使会计监督职能，达到保证会计信息真实准确，维护社会主义市场经济秩序的目的。
为此，财政部、监察部联合印发《关于试行会计委派制度工作的意见》，"根据会计监管要求和会计业务量选择适当的委派形式。"也就是说会计委派制的实现形式不是一种模式，而是多种多样的。从各地的试点情况看，归纳起来主要有以下几种形式：
一是对行政事业单位实行委派，一般由政府主要领导亲自挂帅，财政部门负责具体实施，以加强预算外收入管理为目的；
二是对行政事业单位实行会计集中核算，即一般为在财政部门设立的行政事业单位财务会计核算中心，在保持实行集中核算单位资金使用权和财务自主权不变的前提下，不再设立会计机构，不再配备会计人员，取消各单位的银行账号，由财政部门统管会计人员、资金结算和会计核算工作，实行"集中核算，分户管理"，融会计服务与监督管理为一体；
三是向国有企业委派财务总监；
四是向中小型国有企业委派财务主管，实行集中统一管理；
五是乡镇企业和村级单位实行财务统管。
六是合资企业、私营企业和个体工商户需要配备会计或委托代理记账的，统一由注册会计师协会或经财政部门批准的其他中介机构承办。
七是对财政拨款的基建项目实行项目会计委派。
这些管理模式对在市场经济条件下，为更好地贯彻执行《会计法》，深化会计人员管理体制的改革，完善监督制约机制，促进党风和廉政建设，促进社会主义市场经济健康发展起到了积极作用。
二、通信集团内部会计委派制的模式构想
目前，许多大型企业集团参照各地试点会计委派制的做法，在集团内部试行会计人员委派制，向下属企业或子公司委派会计人员，对被委派会计人员的行政关系、人事档案、工资福利等进行统一管理，并实行工资、奖金与工作成绩和考核结果挂钩的办法。通信集团企业会计人员管理体制改革步伐也开始向这一方向迈进，目前已经实现了省对市收支两条线管理和市对县财务集中核算。为此，我们也在思考：通信集团企业在全国范围涉及面较广，为确保集团整体目标的实现、进一步加强集团内部财务管理，是否可以考虑在收支两条线管理和集中核算的基础上，在集团内部实行会计人员委派制。
按照财政部门试行的会计委派制的做法，会计委派按照人员隶属关系分为就地委派和异地委派。就地委派是指委派会计人员原来的工作单位不变，隶属关系不变，其工资、福利、奖金等先由企业交给上级单位，在由上级单位对委派会计考核后由上级单位直接发给。异地委派是指被委派的会计人员不属原单位而直接由上级单位指派到其下属某单位任职。参照其做法，我们考虑采用以下模式：
（图略）
1.组织结构框架：在集团公司之下每一层级的公司财务部均独立于被委派单位，该层级委派会计的行政关系隶属于上级公司，被委派单位财务部门相当于上级公司的派出机构，与被委派单位处于同一层级，他们之间的关系是协作监督关系。财务部门有义务根据掌握的资料，对被委派单位的经营决策提出合理化建议，但是无权干涉该公司的生产经营权。每一层级的财务部门除受上级公司行政领导外，在业务上同时接受上级财务机构的督导。
2.人员委派方式：目前地方财务人员专业水平有了很大提高，考虑到充分利用集团企业现有内部人员资源和充分发挥委派会计人员的作用，参照财政部门的做法，采取整体人员层层委派形式，即省公司财务人员全部由集团公司委派，人员来源于原省公司财务部；省公司再以自身名义向地市公司委派会计人员，人员来源于原地市公司财务部；地市公司为督促所辖范围内县市公司的运作，可以继续向下委派会计。为避免原地会计委派所导致的换汤不换药现象，每一层级财务部门一般会计人员就地工作，中高层领导在委派公司所辖公司间进行定期交流。今后各层级财务部门有人员变动或短缺需求的话，可由其行政直属公司或由其行政直属公司委托下属公司进行招聘，以便于一般人员的工作流动。
三、实行集团内部会计委派制的利弊分析
采用上述构想模式，可以发挥会计委派制的许多优点，同时避免很多财政部门会计委派制所无法避免的难题。
1.可以在一定程度上防止会计信息失真。实行内部会计人员委派制可以在一定程度上防止虚假的会计信息，能够实现单位行政领导权与会计监督权的分离和制约，改变"领导定调子，会计填数字"的现象，保障会计人员依法行使职权，提高会计信息质量，确保集团整体利益的实现。
2.能够有效地摆脱会计人员与单位之间的依附关系，使会计人员的工作相对独立。会计作为一种管理活动直接依附于企业，会计人员作为企业的一员，与企业存在着利益和职业上的依附关系，这势必造成会计监督的不力，而会计委派制会消除会计人员与企业在经济利益上的共同关系，能够独立地工作，能够依法大胆地抵制企业的不合法行为，使会计工作进入一个良性的循环。同时，被委派会计人员利用会计信息为单位领导提供预测和决策依据，参与各项经济管理活动，真正起到参谋助手的作用，促进企业经营管理水平的提高。
3.有利于对资金进行全过程的监督和管理。集中核算解决了资金收付环节的控制问题，从源头上控制了资金的使用方向。但是如何保证对使用资金数额较大的单位和项目，真实、准确地了解资金需求，参与预算编制的全过程，以及对资金到位后的日常管理和监控问题，仅依靠集中核算还不能完全解决。通过对这些单位实行会计委派和项目会计委派，一是可以使会计监督深入到预算编制的各环节，具体参与和了解预算编制及用款情况，从根本上提高企业预算的科学性和准确性。二是实行会计委派后，委派的会计人员可以加强对预算单位日常的财务管理，提高资金的使用效率。
4.能够强化企业内部监督机制，在一定程度上减少资金使用的随意性。由于单位会计人员是上级公司委派的，其行政关系、待遇不受所在工作单位的制约和影响，在较大程度上，可以独立行使 《会计法》赋予的监督职权。加之上级公司对其工作业绩要进行考核，被委派公司财务收支若有违反财经纪律，被委派的会计人员负有直接责任。这样就促使会计对违反财经纪律的财务收支不予受理，不会唯命是从，从而减少资金使用的随意性。
5.可以在很大程度上防止发生会计人员被架空或会计人员与企业领导的联合腐败现象。由于被委派的对象是一个完整的财务班子，这样可以发挥全体会计人员的作用，避免只委派财务领导而产生的势单力薄、被架空等问题，同时，被委派的会计人员还可以相互监督，协调配合更好，可以防止与企业领导的联合腐败。这一点是财政部门委派会计人员最容易发生、也比较难克服的情况。
6. 可以很好地解决委派人员的工资福利问题。在财政部门会计人员委派制下，委派的会计人员有行政类的，有事业类的，有企业类的，如果委派会计人员工资按原所在单位标准执行，那么会造成工资参差不齐。如果统一按会计局的事业单位工资兑现，那么对于效益较好的公司的会计人员或诸如公、检、法等有特殊岗位津贴的会计人员来说，工资明显减少，他们将不会参与会计委派。而集团内部上述会计人员委派制下，地市公司、县市公司级财务部门处同一省市范围内，本来工资福利待遇相差无几，实行委派制后可以做到完全相同而不影响其工作积极性和主动性。省公司一般工作人员就地工作，工资福利待遇在原有基础上，综合考虑地区差别、当地消费水平等因素后，亦比较容易核定。该层级中高层领导在不同省公司之间交流，工资福利待遇受各方面因素影响差异较大，如果核定不当会影响其参与委派的积极性。但毕竟这一层级人员数目有限，可参照保险证券业做法来解决。
但是，会计委派制的推行也存在着一定的阻力：
1.一些配套措施尚不健全。 违反财经法纪，会计秩序混乱，会计信息失真等问题，只是事物的现象，其本质是企业内部控制制度失效。而导致企业内部控制制度失效的更深层次的原因是国有企业产权不清所导致的严重的代理问题。要加强企业会计控制，前提是使建立健全内部控制成为企业管理者的内在要求，这一措施应与一些相关措施配套进行，如健全和有效执行原始记录管理制度、会计账务处理程序制度、内部牵制制度、财务收支审批制度、成本核算制度和内部审计制度等。单独改革会计人员的管理体制，会流于形式，是不足取的。
2.相关法制尚不健全。委派到企业中去的会计与企业各部门之间其实是处于一种信息不对称的地位；作为会计，它可以保证采用的会计程序和方法的标准化、合法化，但很难判断作为入帐依据的原始凭证的真实性。处于信息优势地位的其他部门，完全可以为达到自己的目的而伪造虚假的原始凭证，而会计人员据此做出的帐不可能是真实可靠的。法律与制度的不健全为伪造原始凭证提供了机会，使会计委派制预定目标的实现存在一定的难度。
3.人员流动带来的一些相关问题。由于中高层会计领导人员的定期交流，便相应地带来了一系列如住房、子女上学、家属就业等问题。
四、实行集团内部会计委派制需做好的配套工作
会计委派制是会计人员管理体制的一项重大改革，是一项涉及面广、影响大的系统工程，它的推行必须与相关的配套措施同时进行。
1.进一步完善内部控制制度。内部控制制度是提高企业管理水平的重要手段，是企业各项措施得以落实的制度保障，是企业财务运作的坚实基础。为此，我们必须尽力完善企业内部控制制度，正确理解内控与管理的关系，进一步认识并高度重视内控在管理活动中的重要地位，在企业中大力提倡和营造一种"控制文化"。一方面高级管理层负责促进在道德和完整性方面的高标准，向各级人员强调和说明内控的重要性。另一方面企业中的所有员工都需要理解他们在内控程序中的作用，并在程序中充分发挥他们的作用。同时，加强单位负责人的自觉控制意识，在制定内部控制有关规定时，同样要明确单位负责人应负的责任。今后只有这样，才能使企业由上而下共同执行内部控制的要求，从而推动企业内部控制制度的健康发展。
2.进一步加强预算管理。尽管委派会计在预算的编制和执行中能起到很重要的作用，但是，目前的预算管理工作仍需要进一步予以完善，以利于委派会计工作的开展。
a.确定企业的预算标准。目前，已经实现了市对县财务集中核算，为部门预算奠定了一定的基础，使预算制定的基础数据更加合理可靠，但是由于集团公司尚没有一套完整的定额预算标准，使得预算的制定缺乏可以依赖的统一标准，预算可靠性大打折扣。同时，有可能造成各部门预算的不公平，在一定程度上影响部门的积极性。
b.硬化企业的"预算约束"。预算一般在年初制定，不排除年中会有特殊情况的发生，这也给一些部门造成可乘之机，极力强调客观原因以要求上级单位给予预算调整。预算的严肃性被破坏，预算因为各种主客观原因会被相应调整，使得预算制度的约束力软化。为了保证预算的顺利执行和预算制度的严肃性，有必要调整预算的编制方式，改现有的定期预算为滚动预算。
c.加强企业预算的全面管理。全面预算管理作为一种战略管理，不是为会计目的而准备的工具，不是单纯的财务预算，也不仅仅是控制支出的工具。全面预算是一种集成管理，它不同于传统的按专业划分的板块管理，其核心职能在于对企业的业务流、资金流、信息流和人力资源进行全面整合。针对目前的预算现状，有必要进一步完善全面预算管理体系。
3.加强对委派会计的相关考核制度。
为保证会计委派制目标的实现，必须加强对委派会计的后期管理工作。
一是要建立定期培训制度，不断提高业务素质。
二是要建立定期考核制度，对委派的会计人员进行考核是建立高素质会计队伍的有效措施，每年由上级公司对委派会计人员进行一次"德、能、勤、绩"四方面的考核，进行一次执行法规法纪、廉洁勤政和业务水平的考核，建立业务考核档案，作为其被任用、晋升的依据之一。
三是建立奖惩制度和岗位责任制，规范委派会计人员的工作行为，使其较好完成本职工作，如有违反规定，给单位或集体造成损失的，视情节给予财经纪律处分或解除委派。
四是建立对委派会计人员的定期审计制度，发现问题及时解决。
五是建立委派会计的日常管理制度。严加强对委派会计跟踪管理，强化服务意识，强化监督职能，防止以权谋私，防止裙带关系。
六是建立保障制度，加强对委派会计人员的保护。
七是建立委派会计人员的定期轮换制度、述职制度和监督制度等，以加强对委派会计人员的管理。
4. 进一步健全激励机制，营造有利于开展预算管理的环境。预算管理应该是人本化管理，要保证预算的执行，必须充分发挥预算管理的人格化。在企业实施预算管理时，不仅仅是引导员工积极参与编制预算、实施预算，还要营造一个激励员工参与预算、实施预算的环境。有了这样一个环境，我们才会更好地激励员工主动地参与预算、执行预算。所以，必须建立健全激励机制，不仅要考虑对员工精神上的激励，也要考虑物质上的激励，不仅要有近期的激励，还要有远期的激励，激发员工的积极性、主动性和创造性。
5.尽力解决委派会计人员，主要是领导人员的后顾之忧。由于各层级中高层领导需要定期交流，必然面临顾业撇家的现实困难。为给其营造良好的工作环境，根据目前很多大型集团公司的做法，应该给予其适当的补偿。
参考书目：
1. 《实行会计人员委派制的意见》 胡建华、郑秀琴 《北京财会》1999年第5期
2. 《企业集团内部实行财务总监委派制几个问题之我见》 王录 2001--1《财务与会计》
3. 《浅谈会计委派工作应注意的问题》 郭奕宏 2000《鞍山财会》
4. 《浅谈集团内部会计委派制的运作》 魏永宏 2000．4《管理世界》
5. 《会计委派制利弊谈》 袁晓勇
6. 《会计委派应着力解决三大难题》 梁汉江、钟新年 1998第7期《财会月刊》
7. 《对于试行会计委派制度若干问题的认识》 冯卫东、胡兴国 2001-05《财务与会计》
8. 《对企业会计委派的几点思考》 白华、吴春 2001-05《财务与会计》
9. 《优化企业内部控制环境的对策》 陆燕 2002-03《财务与会计》
10.《如何解读全面预算管理》 潘爱香等 2002-08《财务与会计》
11.《浅谈企业预算控制的完善》 黄旭 2002-09《财务与会计》
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