欧共体法律体系内贸易与环境关系的协调

一　在欧共体内协调贸易与环境关系的必要性
　　在欧共体法律体系内，贸易与环境的关系是一个十分重要却又非常复杂的问题，它不仅关系到如何在法律上协调共同体的经济利益与环境利益，而且还涉及共同体与成员国之间、共同体各机构之间的权力分配。要理解欧共体内贸易与环境的关系，必须了解欧共体条约的历史发展过程，因为这个问题实际上是在这一发展过程中产生的。在欧共体的法律体系中，欧共体条约的地位相当于宪法，欧共体条约的发展所体现的是欧洲一体化进程。因此，也可以说，欧共体内贸易与环境的关系问题是与欧洲一体化进程这个广阔背景相联系的。
　　根据1958年生效的《欧洲经济共同体条约》（以下简称《罗马条约》），建立共同市场是欧共体最初也是最重要的目标之一（注：《欧共体条约》第 2条。）。共同市场的建立，意味着消除欧共体内部边界，即取消成员国之间的关税。对贸易的数量限制以及其他具有同等效果的措施（注：《欧共体条约》第30—34条。）。按照条约的规定，为建立共同市场，欧共体必须实现商品、人员、服务和资本在成员国之间的自由流通、保障公平正当的竞争，同时使成员国有关的国内法彼此接近（approximitation）（注：《欧共体条约》第3条。）。因此，推动成员国之间的自由贸易是欧共体的主要任务之一。这方面的一个重要法律后果是，欧共体成员国通过条约主动限制了它们在贸易领域的权力，将这一权力转交给共同体来行使。在1963年的“凡?甘”案中，欧洲法院曾指出：“共同体构成了一种新的国际法律秩序，为了共同体的利益，国家限制了其主权，尽管是在有限的范围内。”（注：ECJ,Case 26/ 62.）而这个“有限的范围”，主要就是成员国的对外贸易。
　　然而，1958年生效的《罗马条约》中没有任何条款涉及环境保护。当时，环境保护完全是成员国国内法调整的内容。进入70年代，随着欧共体共同市场的扩大，成员国之间的经济边界逐渐消失，环境问题却日益突出起来。成员国逐步制定了数量越来越多、内容也越来越复杂的环境法规。然而，由共同体制定统一环境的必要性也在这一过程中体现出来。一方面，污染的跨国界性要求成员国必须在环境保护方面进行合作，因为只有这样，才能有效地防止、减少和控制污染；另一方面，环境立法大多直接涉及产品的性质、生产或加工方法，成员国因其经济发展水平、自然条件不同，具体的环境标准并不一致，它们各自的环境立法之间存在着很大的差异，这些差异在客观上阻碍成员国之间的自由贸易，从而会影响欧共体共同市场的建立。在这样的背景下，虽然没有明确的法律根据，欧共体仍开始在环境领域采取一些积极行动。在70和80年代，欧共体通过了一系列环境指令和四个环境行动规划。关于环境保护的专门条款第一次被载入欧共体条约，是1987年的《单一欧洲文件》（注：经《单一欧洲文件》修改后的《欧共体条约》第100A 条、 第130R、130S、130T条。），它为欧共体采取环境措施提供了明确的法律根据。经1993年的《欧洲联盟条约》修改后的欧共体条约则将推动可持续发展、保护环境列入欧共体的主要目标之一，并进一步明确了欧共体在环境保护领域的使命和权力（注：《欧共体条约》第2条和第 130R、130S、130T条。）。
　　欧共体条约规定，“环境保护方面的要求应被纳入到共同体其他的制定与实施中”（第130R条）。因此，欧共体有关共同市场的建立和运作的各项政策应包括对环境保护的考虑。这样就提出了如何处理欧共体内贸易与环境的关系问题。尽管环境保护成为欧共体法调整的内容只是近10年间的事情，而共同市场从一开始就是欧共体的主要目标，但这并不意味着在欧共体内环境保护须服从自由贸易的需要。欧共体条约明确规定，欧共体的环境政策旨在实现高水平的环境保护（第130R条第2款），而且，欧共体委员会在作出关于共同市场的立法建议时， 必须把实现高水平的环境保护作为基础（第100A条第3款）。这表明， 欧共体条约试图一方面尽可能使环境得到最佳保护，而另一方面还要确保环境保护的要求在欧共体其他政策中得到充分考虑（注：Ludwig　kramer, Environmental Protection and Trade-the Contribution　of　theEuropean Union, in R. Wolfrum (ed.),　Enforcing　EnvironmentalStandards: Economic Mechanisms as Viable Means?, 1996, p418.）。也就是说，在欧共体内，环境与贸易应当是一种协调的关系，应当在推动自由贸易与促进环境保护二者之间寻求一种平衡。

但是，这个问题并非可以如此简单地笼统言之。在欧共体内，贸易与环境关系的协调从一开始就是在解决二者之间的冲突中进行的。尽管从1987年以后欧共体根据条约的明确规定在环境保护领域享有了权力，但却并不是排他性的权力。换言之，在环境事务上，欧共体必须与成员国分享权力。根据欧共体条约，在欧共体不享有排他性权力的领域，欧共体采取行动时须遵循辅助性原则，即：只有当所建议的目标，可能由于所建议的行动的规模或效果方面的原因，不能有效地由成员国来实现而由共同体可能更好地实现时，才由共同体采取行动；共同体的任何行动不应超过实现条约宗旨和目标所需要的范围（注：《欧共体条约》第3b条第2段。根据条约的明文授予， 欧共体在一些领域享有排他性的权力，主要是经济方面，如共同关税、海关制度、进出口规则、反倾销、反补贴等。而共同体在环境领域不享有这样的权力。）。因此，欧共体在环境领域采取行动必须符合一个前提条件，那就是具体行动的环境目标在共同体范围比在单个成员国范围能得以更好地实现。由于有这样的条件限制，成员国实际上可以自由采取它们认为必要的环境措施，只要不违反条约义务。由于各成员国所面临的环境问题以及自身的条件都各不相同，它们所采取的保护或改善环境质量的措施也大相径庭。而且，欧共体条约还规定，即使是对于共同体已经采取行动的环境事务，成员国仍可以维持或制定更严格的环境保护措施（注：《欧共体条约》第130T条。）。这样就对贸易与环境关系的协调提出了尖锐的问题：如何既照顾到欧共体内成员国之间存在的客观差异，又不使适应这些差异的成员国国内环境法对共同市场的运作造成消极影响？
　　一般说来，可能对贸易产生影响的环境法规有两类：一类规范产品的特性，即所谓产品标准（product standard），如禁止或限制含有某种危险物质、必须使用可回收的包装等；另一类则规范生产或加工方法，即所谓工艺标准（process standard），如要求安装净化设备、采取某些安全措施等。这两类规范从不同的方面对贸易产生影响。规定严格产品标准的国家会将不符合其标准的其他国家的产品排斥在本国市场之外，在欧共体内则会直接影响商品的自由流通。经济发达的国家往往制定了严格的工艺标准，而经济落后的国家大多不愿在污染控制方面增加生产成本。这些国家的工艺标准一般较宽松，其产品因为环境保护成本低而价格便宜，从而使制定了严格工艺标准的国家的企业因其生产成本高而在市场竞争中处于不利地位，这显然有违公平竞争原则。近年来，在环境法规之外，欧共体的成员国还通过自愿环境协议和环境补贴等措施来加强对环境的保护。这些措施与欧共体的竞争规则也并非完全并行不悖。欧共体正是从商品自由流通与环境保护、公平竞争与环境保护两个方面，通过司法和立法手段来实现环境与贸易关系的协调。
　　　　　　二　欧共体内商品自由流通与环境保护的协调
　　商品自由流通是欧共体法的基本原则之一。欧共体条约第30—34条规定：禁止对成员国之间的进出口贸易采取数量限制以及所有具有同等效果的措施……。所谓与数量限制具有同等效果的措施，是指“可能直接或间接、实际或潜在地阻碍共同体内贸易的成员国的任何贸易规定”（注：ECJ Case 8/74,(Dassonville).）。例如关于进出口许可证，动植物卫生检疫、商品标志等的规定。这类“措施”的形式包括法律、条例、行政法规以及一切由公共机关颁布的文件，甚至包括没有法律拘束力的建议（注：1969年12月22日欧共体委员会关于消除具有相同效果的第70／50号指令，《欧共体公报》1970年1月19日第L13／29期。）。前面提到的与环境有关的产品标准就可能被指责为是与数量限制具有同等效果的措施。
　　欧共体法禁止成员国彼此采取数量限制和具有同等效果的措施，目的是保障欧共体内的商品自由流通。但对于这一原则性规定，也允许有一定例外。欧共体条约第36条规定：“第30—34条不应妨碍为保障人和动物的健康和生命或为保存植物而禁止或限制进出口或过境”。若仅从这一条款的字面上看，环境保护当初显然没有被列入在限制商品自由流通的正当理由中。但是，在近10年间，随着欧共体内环境保护的重要性愈益突出、公众要求加强环境保护的呼声日渐高涨，欧洲法院的司法实践也逐渐向强调环境利益方向倾斜。在好几个重要案件的判决中，欧洲法院都明确表示，贸易自由化不应阻碍成员国制定正当的环境标准。欧洲法院在欧共体法律体系中的地位可谓举足轻重、一言九鼎，其司法实践对于平衡自由贸易与环境保护的关系具有极其重要的意义。欧共体协调商品自由流通与环境保护的另一策略则是通过立法使成员国的产品标准趋于一致。

1、欧洲法院的司法实践。
　　欧洲法院的介人，是在商品自由流通与环境保护发生具体冲突时。作为解决冲突的仲裁者，欧洲法院所持的立场是，环境保护是欧共体的基本目标之一，可以成为限制商品自由流通的正当理由；但是，成员国所采取的限制措施必须是环境保护所必需的，不得在成员国之间造成任何歧视，而且必须符合比例原则，即采取的措施与追求的目标相比，必须是适当的。欧洲法院在对多个案件的判决中不断表达了这一观点（注：ECJ Case 240/83,Case 302/86, Case 2/90, Case 131/93.）。
　　　欧洲法院处理商品自由流通与环境保护关系的最著名的判决是在1988年9月20日对“丹麦酒瓶案”所作出的（注：ECJ Case 302/86. ）。1986年12月1日欧共体委员会向欧洲法院起诉丹麦， 指控丹麦制定的啤酒和清凉饮料包装回收制度实际上将使其他成员国的啤酒和清凉饮料被排斥在丹麦市场之外，丹麦因此违反了欧共体条约第30条。丹麦所主张的理由是，在这个问题上，不存在能够有效保护环境的其他办法。欧洲法院的判决认为，丹麦的包装回收制度确实是为保护环境的需要而必须采取的措施，但这个制度中所作的某些数量规定对于制度所追求的目标而言却是没有必要的，不符合比例原则。“丹麦酒瓶案”判决的重要意义在于，欧洲法院第一次明确承认，环境保护是可以限制商品自由流通的迫切需要。这样，欧洲法院实际上为欧共体成员国制定各自的环境保护规范亮出了绿灯，即使这样做可能是以影响商品自由流通为代价。
　　在1992年7月9日对“瓦伦垃圾案”的判决中，欧洲法院再次清楚地阐明了自己的观点（注：ECJ Case 2/90.）。案件的起因是，比利时瓦伦地区禁止进口来自比利时其他地区和其他成员国的垃圾。其理由是，瓦伦地区处理垃圾的能力有限，大量垃圾的涌入对该地区的环境构成严重的威胁。欧共体委员会认为比利时的这一做法违反了商品自由流通原则，因为垃圾也是商品，因而向欧洲法院起诉比利时。在对本案的判决中，欧洲法院指出，尽管垃圾也是商品，应当根据欧共体条约第30条自由流通，但垃圾是具有特殊性质的商品，它会对人的健康造成损害，对环境是危险的。出于保护环境的迫切需要，可以对垃圾的跨国界运输有所限制。也就是说，保护环境的迫切需要允许对垃圾的自由流通有所例外。而且，欧共体条约第130R条要求共同体的环境措施应首先从污染源上对污染加以控制。理事会第91／156号指令也要求减少垃圾的产生，尽可能在垃圾产生的地方清除垃圾，减少垃圾的运输。因此，比利时瓦伦地区采取的措施是正当的。欧洲法院的这一判决甚至使环境保护在某种程度上取得了优先于商品自由流通的地位。
　　　　2、欧共体协调成员国产品标准的立法实践。
　　前面曾经提到，欧共体建立共同市场的一个重要手段是使成员国的国内法彼此接近，
　　这就是欧共体立法中常使用的方法：“协调”（harmonization）。在处理贸易与环境的关系问题上， 欧共体同样广泛使用这个方法。其法律根据是欧共体条约第100A条（注：《欧共体条约》第100A条要求欧共体为共同市场的建立和运作采取措施，使成员国的法律、条例和行政法规彼此接近。）。欧共体协调成员国之间产品标准具有双重目的，既要避免存在于这些标准之间的差异阻碍商品自由流通，又要在整个共同体范围内实现高水平的环境保护。不过，采取什么样的协调方式则取决于具体的产品。
　　最重要的方式是制定统一标准。在成员国之间适用统一的产品标准，消除成员国原有标准之间的差异，无疑可以最有效地保障商品的自由流通。欧共体已经通过指令对一系列产品制定了统一标准。例如，对汽车发动机规定统一的废气排放标准（注：Directive　94/62 amendingDirective 70/220 on the measures to　be　taken　 against　 airpo
【 正 文】ution by gases from positive-ignition　engines　of　 motorvehicles, 1994 OJL100/42.），对某些化学物质、杀虫剂、电池和蓄电池中危险物质的含量作出统一规定（注：Directive 76/679 on　therestrictions on the marketing and use　of　certain　 dangeroussubstances　and　preparations, 1976　OJ　L262/ 201　 and　 itsamendments; Directive 94/414 concerning the placing　of　plantprotection productson the market, 1991 OJ　L230/1;　Directive78/361 on　the　classification, packaging　and　 labeling　 ofdangerous　preparation　( pesticides) , 1978　 OJ　　 L206/13;Directive　91/157 on batteries and　accumulators　　containingcertain dangerous substances, 1991 OJ L365/14.）。适用统一产品标准的代价是不能顾及成员国不同的客观条件。因此，尽管统一产品标准简单有效，但在某些情况下，仍必须采用其他的协调方式。

规定最高标准是欧共体采取的另一种协调成员国产品标准的方式。例如，对某些发出噪音的设备如起重机、压气机等规定允许发出的声音的音量（注：Directive 84/534 onthe permissible　sound　 powerlevel of tower cranes, 1984 OJ L300/130; Directive　84/533　onthe permissible sound power level　of　compressors,　 1984　OJL300/123.）。成员国不得制定超过最高标准的标准， 却可以根据本国的具体情况规定较低的标准。
　　欧共体适用的另一个协调方式被称为“新方法（New Approach）”（注：Council　Resolution of May 7, 1985 on a New Approach　toTechnocal Harmonization of Standards, 1985 OJ C136/1.）。 它的含义是，以欧洲标准化委员会（CEN ）规定的某些产品标准作为欧共体认可的“基本要求”（essential requirements），成员国的产品只要符合这个“基本要求”，就可以在欧共体范围内自由流通，成员国一般不应再予以限制。
　　统一环保标志是欧共体采用的又一种协调方式（注：　RegulationNo.880/92 on a Community eco-label award scheme,1992 OJ L99/1.）。由成员国代表组成的委员会负责制定许多产品的生态标准，允许符合标准的成员国产品贴上统一的环保标志。欧共体固然建议这样做，但它并没有取代一些成员国各自正在使用的环保标志，如德国的“蓝天使”、北欧国家的“天鹅”。因此，到目前为止，统一环保这个协调方式对保障商品自由流通所起的作用还相对有限。
　　　　　　三　欧共体内公平竞争与环境保护的协调
　　　　1、协调成员国之间的工艺标准。
　　起初，欧共体集中于减少与环境有关的产品标准对贸易的影响。近年来，欧共体主要致力于消除贸易与环境之间的紧张关系。成员国都认识到，欧洲经济一体化的深入要求其他领域也实现一定程度的一体化，包括在环境保护方面。而成员国之间在与环境有关的工艺标准上的差异也影响着欧共体内的贸易，并引起人们越来越多的关注。由于各成员国对污染的控制要求有严格与宽松之分，这种差异会扭曲竞争，从而破坏共同市场的运作。这种认识在欧共体的立法和司法实践中都有所反映。例如，欧共体在关于向共同体水域排放某些危险物质的第76／464 号指令中曾指出，“鉴于各成员国适用的关于某些危险物质向水域排放的规定之间存在的差异会造成不平等的竞争条件从而直接影响共同市场的运作……”（注：1976 OJ L129/23.）。欧洲法院在判决中也曾指出，出于环境和健康考虑而作出的必要规定会成为企业的一种负担，如果不将各成员国的有关规定予以协调， 竞争就会被明显扭曲（注：ECJ　Case300/89, Commission v. Council.）。
　　与对待产品标准一样，欧共体通过立法来协调成员国之间不同的工艺标准。一些指令规定最低工艺标准，例如，对一些行业的垃圾处理、废物排放、　　水的质量规定最低标准（注： Directive　　 78/176,Directive 76/464, Directive 80/778.）。这样做，可以维持基本的公平竞争条件，减少生产者以低环境成本取得的竞争优势。但最低工艺标准并不禁止成员国规定更严格的标准。由于成员国的经济发展水平不同，它们各自生态系统的吸收能力也存在着差异，欧共体还采取一种灵活的协调方式，即将成员国划分为几类，对不同类型的成员国规定不同的生产工艺标准。例如规范大型直燃机工厂的空气污染的88／609 号指令，它在要求所有直燃机工厂减少二氧化硫和氮氧化物的排放的同时，对不同成员国规定了不同的达标期限；对于经济相对落后的希腊、爱尔兰和葡萄牙，甚至允许它们在一定时期内增加排放。
　　到目前为止，通过协调生产工艺来确保欧共体内公平的竞争条件并不十分有效。这是因为，即使欧共体的环境指令规定了一定的工艺标准，成员国之间在指令的实施上却存在很大的差异。一些成员国如德国、丹麦和荷兰制定了复杂的实施机制，提高了企业的环境成本；而另一些成员国如希腊、意大利、葡萄牙和西班牙执行环境指令的情况却欠佳（注：See Daniel C.　 ESTY　&　Damien　GERADIN,　　EnvironmentalProtection　in　Regional　Trade　Agreement:　　The　　EuropeanCommunity and NAFTA.）。

2、协调欧共体竞争规则与环境保护。
　　欧共体确保公平正当竞争的机制是共同市场的另一主要支柱。欧共体条约第85—90条规定了欧共体内私人企业之间的竞争规则以及成员国政府对本国私人企业提供支持或帮助的规则。但随着各成员国环境意识的加强，它们所采取的一些环境措施与欧共体竞争规则中的部分内容发生了冲突，主要体现在环境协议与环境补贴两个方面。
　　（1）环境协议。
　　近年来，自愿环境协议已经成为欧共体许多成员国的环境保护政策中越来越重要的内容（注：关于自愿环境协议的详细介绍，　　　参见Caroline　 LONDON,　　 Instruments　 economiques　 et　　droitcommunautaire, in　Revue juridique del' environnement, No,　5,1998.）。 它是指私人企业之间或私人企业与公共机构之间签定的协议，旨在主动减少危害环境的行为、在环境保护方面进行合作。例如，企业之间为促进废弃产品的回收利用而签定的协议；政府的环境部与某个行业的企业就垃圾处理、废物排放等问题签定的协议。一般说来，签定环境协议比通过一项法律更容易、更迅速，能给有关企业更多的自由，因而具有较大的灵活性。而且，环境协议使企业主动承担环境保护责任，鼓励企业更好地将环境保护结合到企业管理中。但是，这样的环境协议却可能在某种程度上与欧共体条约第85条第1款相抵触。该条款规定：
　　禁止所有那些可能影响成员国之间贸易、旨在阻碍、限制或歪曲共同市场内的竞争或具有这样效果的企业间协议、企业联合决定和协调行动，这些协议、决定和行动是与共同市场不相符的，尤其是：
　　a）以直接或间接的方式规定买卖价格或其他交易条件；
　　b）限制或控制生产、销售、技术发展或投资；
　　c）划分市场或原材料来源；
　　d ）对贸易伙伴相当的给付适用不平等的条件从而造成竞争上的不利；
　　e）使贸易伙伴接受额外的给付作为缔结合同的条件， 额外的给付在本质上或根据贸易惯例与合同的标的没有关系。
　　对于成员国内越来越受青睐的自愿环境协议与欧共体竞争规则之间的关系，欧共体委员会的立场非常明确，它认为，可以适用欧共体条约第85条第3款规定的例外条件来对二者予以协调。根据该条款， 欧共体竞争规则并不排除那些可以改善生产或销售、促进技术和经济进步、有利于使用者的企业间协议。在1995年关于欧共体竞争政策的一份报告中，欧共体委员会清楚地指出，它“将根据欧共体条约第85条第3款， 适用比例原则，权衡环境协议对竞争的限制与协议要实现的环境目标之间的关系。尤其是环境保护被视为有利于改善生产或销售并促进技术进步的因素。”（注：EC Commission, Document No. 126,1996.）
　　（2）环境补贴。
　　为了支持或帮助企业保护环境，欧共体成员国都在不同程度上给予企业补贴，例如资助企业购买净化设备或生态产品、对重视环境保护的企业给予减免税费的鼓励等。环境补贴已经成为成员国普遍使用的重要的环境保护手段。但它却可能与欧共体条约第92条第1款有所冲突。 该条款规定，“……凡歪曲或威胁歪曲竞争、有利于某些企业或某些生产的国家补贴或以某种形式的国家资源提供的帮助，影响成员国之间的贸易，是与共同市场不相容的。”
　　考虑到维护共同市场与环境保护双重需要，欧共体努力在环境补贴问题上平衡贸易与环境的关系。欧共体的具体做法是，并不全面禁止环境补贴，而是援引欧共体条约第92条第3 款中关于国家补贴的例外规定（注：可以被援引的国际补贴例外规定主要是第92条第3款b、c段； 旨在促进具有欧洲共同利益的重要项目的补贴；旨在促进某些活动或某些经济地区发展的补贴。），对成员国实行的环境补贴进行“个案审查（case by case）”。根据欧共体条约第93条第3款的规定， 成员国应在适当的时间内将其实施环境补贴的计划通知欧共体委员会，欧共体委员会则对每一项补贴是否符合欧共体条约的有关规定作出裁定。欧共体委员会对成员国发放环境补贴的行为规定了四条基本原则，当然，它们也就是欧共体委员会审查成员国的环境补贴是否符合共同体法的标准。这四条基本原则是：

  （1）国家环境补贴例外只能是便于适应新的、 难于负担的环境义务；
　　（2 ）这样的补贴只能发给那些在新的更严格的环境标准生效至少两年前已经安装了环境保护设备的企业；
　　（3）发放的补贴最多不应超过增加投资的50％；
　　（4 ）成员国须向委员会提供关于所发放补贴和必要的环境规划投资的详细资料（注：Cuidelines　 Concerning　 State　 Aids　 forEnvironmental Protection,1994 OJ 72/3.）。
　　欧共体内贸易与环境最初发生冲突，本质上是共同体利益与成员国利益之间的冲突：为了实现共同市场必须在成员国之间推行自由贸易，而成员国为了保护本国的生态环境所采取的一些措施却可能影响共同体内的自由贸易。然而，随着经济一体化的深入，环境保护也成为共同体的基本目标之一，并被明确载入欧共体条约中，保护环境与维护共同市场在共同体政策的制定与实施中具有同等重要的地位。一方面，成员国的环境措施不应阻碍共同体内的商品自由流通、影响公平竞争；另一方面，共同市场的建立与运作应同时实现高水平的环境保护。因此，为了共同体的整体利益，欧共体必须协调贸易与环境的关系。它允许成员国根据本国的情况采取必要的环境措施，但要求这些措施不得在成员国之间造成歧视，而且必须符合比例原则。与此同时，欧共体积极通过立法，确立适用于共同体范围的环境标准，减少成员国国内环境法规之间的差异对共同市场的影响。由于欧共体条约允许成员国制定比共同体标准更严格的环境标准，尽管欧共体已经通过立法和司法手段作出许多协调的努力，贸易与环境在欧共体内发生冲突的可能性仍然存在。因此，协调贸易与环境的关系将是欧共体的一项长期任务。转贴于 中国论文下载中心 http://paper.studa.com