幼儿园组织与管理学习笔记 教育行政及教育行政

一、教育行政的含义
    （一）什么是教育行政
    教育行政是国家行政的重要组成部分，是国家通过政府的教育行政部门对教育事业进行领导和管理。
    现在国际通用的《社会科学大辞典》对行政一词的解释是：“行政为国家事务的管理。”行政有狭义和广义之分。狭义的行政是涉及国家政务的管理活动，与国家政权直接联系。行政是管理这个更大系统和范围中的子系统，为管理的较高层次。行政作为国家的一种职能，它必然体现统治阶级的意志，通过政府的行政机关对国家政治、经济、文化、教育、体育等方面事务进行管理。可见，行政是以国家权力为后盾，体现统治阶级意志并以法律为依据所进行的国家事务的管理，具有鲜明的政治性、强制性。并且，在阶级社会中，行政具有阶级性。国家统治权正是通过行政这种国家政务活动发挥作用的。而广义的行政是指对公共事务的管理。在这个意义上，“行政”与“管理”同义。就是说，工厂、医院、商店、学校和幼儿园等单位的管理也都可以称之为行政管理。
    教育行政属狭义行政范畴，即国家行政机关，包括国务院及其组成部分、地方人民政府及其组成部分，如何按照国家法律、宪法和政府的行政指令管理各专业部门的活动。对教育领域的行政管理就是教育行政。可理解为，国家权力机关为实现一定的目的，对各级各类教育进行组织管理和领导的行政活动。
    （二）教育行政的特点
    教育行政具有政治性和教育专业性的特点。由于教育行政是国家行政的重要组成部分，与国家政权直接联系，因此教育行政具有政治性。所谓政治性，即教育行政主体代表国家行使行政权力，体现国家或统治阶级的意志，通过教育行政的管理和调控，保证教育的发展方向，保障国民的受教育权利，培养特定社会所需要的人才。同时教育行政具有较强的专业性，通过教育行政的专业化、行业化管理，体现教育的规律，使教育这项培养人的社会活动能更好地实现预期的目的。教育行政是政治性与专业性的统一，政治性寓于教育专业性之中，并通过教育专业性活动而得到体现。实际上，教育行政的政治性和专业性的特点是管理二重性在教育行政管理这一领域的具体体现。
    （三）教育行政的职能和作用
    1．教育行政的主要职能
    所谓职能，是指职责和功能。教育行政的职能是什么？说法不一，其原因在于；教育行政的职能与教育行政机构的结构有密切联系，教育行政机构的结构不同，其功能有所不同；教育行政的职能与教育行政机构在整个教育行政体系中所处的层次有关系，不同层次的教育行政机构，其职责有所下同。但总的来说，正如前面谈到的，教育行政是国家行政的组成部分，也是一种管理活动。因此，它既有国家行政的职能，即政治职能、经济职能、文化职能等，同时又具有一般管理的职能，即计划、决策、控制、督导、评价等职能。
    我国的教育行政职能体现为：各级教育行政机关对国家教育事业的管理，发挥宏观调控的职能。具体是指从事贯彻教育方针，拟定教育法令、规章，编制教育事业发展规划，任用、考核教育人员，拟定教育经费，充实教育设备，规划教育基建，开展教育科研，进行教育督导、教育评价和教育统计等。
    2.教育行政的主体与客体
    教育行政首先要明确教育行政的主体和教育行政的客体。国家当然是行政主体，但由国家授予行政权力的机构也可以是行政的主体。在教育方面，中央教育行政机构有教育行政权，地方教育行政当局也有教育行政权，它们都是教育行政的主体。当然，几个教育行政主体之间存在着教育管理权力怎样分配的问题。教育行政机关工作人员是教育行政组织的最基本的要素，他们与教育行政机构相结合，就构成了教育行政主体。没有教育行政主体，教育行政职能就无从实现。
    教育行政的客体是相对教育行政主体而言的，指接受行政与支援的教育机构或教育丁作者，即教育行政的管理对象，包括下级政府、下级教育行政机构以及各类型教育机构、教师和学生等。中央以下各级包括教育行政部门和教育机构兼为教育行政的客体与主体身份，既作为接受国家和上级教育行政管理的客体，同时又是对下级教育部门和教育工作者等直接进行管理的主体。可见教育行政的主客体的区分不是绝对的，而是相对的，二者的角色地位在一定的条件下是可以相互转化的。
    3．教育行政的作用
    教育行政的作用是指教育行政主体对教育行政客体的作用，主要是通过权力限制作用和非权力促进作用实现行政领导和业务领导。
    （1）权力方面的限制作用
    指行政主体依据法律规定，对行政客体或限制其行为或要求承担一定义务等权力作用。教育行政主体的权力作用主要是通过行政指令与教育立法体现的。前者即教育行政部门凭借上下级之间的权力与服从关系，对教育活动进行管理的手段。包括制定教育发展战略、方针、，部署教育的重点发展项目，直接任免教育行政机关或部门领导人，监督检查执行情况等。后者指教育行政主体按照教育法、教育法规，对教育管理的手段，它具有权威性和强制约束性，保证教育沿着正确轨道发展。如在我同的《教育法》中规定，“学校及其他教育机构的设立、变更和终止，应当按照国家有关规定办理审核、批准、注册或者备案手续。”也就是说，我国对教育机构的设立实行登记注册和审批两种制度。如在《幼儿园管理条例》中规定，幼儿园实行登记注册制度。
    （2）非权力方面的促进作用
    指教育行政主体对行政客体的教育工作给予技术上、专业上的指导和建议，或给予经费补助c主要包括教育督导、教育经费拨发、提供师资培训或信息服务等，从而予以支援、协助和促进教育的发展。
    二、教育行政体制概述
    教育行政体制是指一个国家教育行政组织系统，是国家对教育领导管理的组织结构和工作制度的总称。主要由教育行政系统机构的设置和各级教育行政机构的隶属关系及其相互间的职权划分等构成。
    （一）教育行政体制的类型及特征
    教育行政体制不仅与国家政权的性质、政体有着十分密切的关系，而且受国家经济基础、文化传统等方面的影响。因此，出现了不同类型的教育行政体制。在学术界对教育行政体制的类型有不同的划分法。但不管如何划分，实际上各国对教育的管理都可以通过两种不同的基本体制来进行。各国的教育行政体制大致上可归为两类二:一类是中央集权的教育行政体制，另一类是地方分权的教育行政体制。
    中央集权的教育行政体制的优点是：便于国家对教育事业的统一规划和调控；有利于对全国教育活动的统一指导；便于有计划地进行全国各级各类教育改革和开展有关实验。但其弊端也很明显：不利于调动办教育的积极性；只强调全国的统一性，不利于因地制宜，决策容易脱离实际；由于统得过死，妨碍各级管理者积极性和创造性的发挥，致使教育行政管理缺乏生机和活力。法国和前苏联的教育行政可归为这一类。
    地方分权的教育行政体制及主要特征：地方分权的教育行政体制实际上是把中央集权管理的全部权力都转让给地方分权管理体制所设立的自治权力机构。这些机构不是作为中央集权管理当局的一个代表出现的，这些机构的一切权力，都是法定的权力。实行这种体制的优点是：有利于调动地方各级政府办教育的积极性和主动性；有利于调动公民和公共团体及各种社会力量关心支持教育事业的责任感和集资办学的积极性；有利于从各地实际出发，因地制宜地办教育，使之与当地社会经济密切结合、协调发展；有利于各地结合当地实际进行教育改革，规划教育发展，从而形成各地的办学特色，发挥各地办学优势。其弊端有：不利于国家对全国教育事业的统一规划和调控；由于各地教育法规不一致，致使教学大纲、教学计划、课程设置无统一标准，易造成教育质量参差不齐；教育权限主要归地方，而各地的经济、社会发展不平衡，甚至悬殊很大，由此必将造成各地办学条件、师资水平的差距，从而出现教育质量上的差距。美国、原联邦德国和英国基本上属于地方分权这一类，但各国之间
仍有差别，各自都有其特点。
    从当今世界各国教育行政改革与发展的趋势看，教育行政趋于均权化。教育行政均权化趋势主要指的是教育行政中实行的中央集权制与地方分权制正在相二靠拢，相互协调，而不是两者分别朝两个端点发展。也就是说，实行中央集权制的教育行政的国家逐渐给地方以更多的权限；实行地方分权制的教育行政的国家将涉及国家利益的教育事宜交由中央统一管理，逐渐加强中央的权限。这表明了各国力求使中央与地方教育行政机构之间的关系能得到协调。
    （二）我国现行教育行政体制及其改革的目标
    新中国成立之后，迅速建立起从中央到地方完备的教育行政体制，50年来，我国教育行政体制几经变迁，其主要原因是受我国政治、经济发展的推动及教育事业发展的影响。历次改革都是以集权与分权的关系，即中央与地方教育行政权力、职责的划分为中心问题的。
    我国现行的教育行政体制是中央统一领导下的分级管理的体制，即在中央政府一级设教育部，地方的省、市、县、乡四级分设教育厅（局）、局（科）、组等专门性的教育行政组织，地方各级教育行政组织均受中央统一领导。可以说我国的教育行政体制基本上属于中央集权制。从这种管理体制的实践中，我们越来越清楚地看到，它在某种程度上影响着我国教育行政的效率，或者说它存在着阻碍教育行政效率提高的弊端。特别是在党的十一届三中全会以来，我国经济体制、政治体制改革的不断深化，尤其是社会主义市场经济体系的建立，大大促进与冲击着我国教育事业的发展与教育管理体制，教育行政体制的改革势在必行。教育行政管理权力过分集中不利于教育事业的发展，发展教育必须简政放权，以使教育更好地适应社会主义现代化建设事业发展的需要。正如1985年师共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）中指出的：“必须从教育体制入手，有系统地进行改革。改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校办学自主权，调整教育机构，相应地改革劳动人事制度，还要改革同社会主义现代化不相适应的教育思想、教育内容、教育方法。”可以说，《决定》为教育行政体制改革指明了方向，也指明了我国教育行政体制改革的内容。①同时，也可以说揭开了我国教育行政体制改革的新篇章。从80年代中期以来，我国在教育行政体制改革方面取得了一系列成绩，但从。我国教育行政体制改革的长远目标来看，改革的任务仍很繁重，路程仍很艰难。
    我国教育行政体制改革的长远目标，应当是通过系统地改革现行的教育行政体制，逐步建立起有中国特色的社会主义教育行政体制。其具体含义主要包括：第一，在政治领导方面，坚持党对教育事业和教育行政的政治领导，建立和健全有效的政治领导机制。既要避免否定党的领导，或忽视党在教育行政中的政治领导地位的现象，又要防止将党的政治领导等同于行政管理，出现以党代政、党政不分、党组织包办一切的现象。第二，在中央、地方、学校与社会的关系上，建立中央统一领导、地方分级管理、学校自主办学、社合参与管理的运行机制，防止出现权力过度集中和过度分散，调动中央、地方、学校和社会各方的办学积极性，共同发展教育事业。第三，在教育行政权力的配置上，坚持适当分散原则，健全教育行政的决策、执行、监督组织体系，避免教育行政职责权限界线不清、职能混淆、功能紊乱的现象。第四，在教育行政职能上，逐步简政放权，使教育行政由重直接管理转变为重间接管理，由重微观管理转变为重宏观管理。第五，在教育行政的手段上，根据教育行政职能的转变，由主要采用教育行政指令、行政监督的方式，转变为主要通过教育立法、教育督导、教育规划、教育拨款等手段行使教育行政职能。第六，在教育行政的组织机构和人员配备上，根据精简和

    ①陈孝彬，《教育管理学》，北京师范大学出版社，1991年版，第165～166页。

高效的原则，根据教育行政职能要求，科学地设计教育行政机关的职能部门，合理设置行政职位和职数，避免教育行政机关部门林立、冗员充斥、教育行政效率低下的弊端。①
    以上六个方面的内容都是相互联系、相互作用、不可割裂的，它们共同构成建设有中国特色的社会主义教育行政体制的目标模式。
 
   ①萧宗六等主编，《中国教育行政学》，人民教育出版社，1997年版，第48～49页。